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    理論研究
    精準規范開展光污染防治檢察公益訴訟
    時間:2023-10-10  作者:  新聞來源:檢察日報-公益周刊·實務 【字號: | |

    習近平總書記強調:“我們要維持地球生態整體平衡,讓子孫后代既能享有豐富的物質財富,又能遙望星空、看見青山、聞到花香?!薄拔覀円珜Ш喖s適度、綠色低碳的生活方式,拒絕奢華和浪費,形成文明健康的生活風尚。要倡導環保意識、生態意識,構建全社會共同參與的環境治理體系,讓生態環保思想成為社會生活中的主流文化?!?/p>

    檢察機關遵循習近平總書記的重要指示,正在探索解決伴隨旅游業復蘇和夜市經濟繁榮等發展而產生的生態環保治理難題,特別是精準規范開展光污染防治檢察公益訴訟。

    一、堅持底線思維和極限思維,盡可能降低光污染對人與自然和諧共生的影響

    他山之石,可以攻玉。國際社會對光污染的危害早有共識,相關防治措施持續升級。據“益心為公”志愿者蔣博雅律師介紹,法國將1981年出臺的《光污染防治法》和1984年出臺的《夜間發光廣告法》相關內容納入2000年頒布的《環境法典》,在第八編“生態環境保護”下設“光污染預防”專章;意大利在環保與文物保護部門共同推動下,1985年頒布《夜間公共場所燈光照明法》,使低亮度、低高度、小型化和主題化的發光廣告成為古建筑密布的城市夜景主旋律;克羅地亞2018年頒布《光污染防護法》規定“生態照明”(完全屏蔽的照明,水平面以上的照明度為0%,CCT低于2700K)是唯一允許在室外使用的照明形式;斯洛文尼亞規定午夜之后所有基礎照明設施之外的燈光如廣告燈都必須關閉,使其擁有最美夜空的旅游資源,每年還節省上千萬歐元能源費用;捷克2002年出臺《保護黑夜環境法》,2023年3月更新防治光污染技術性規定,進一步降低光污染對人類和野生動物健康的負面影響,同時加強對暗夜星空的保護;日本環境省1998年制定《光污染控制指南》,2000年制定《區域光環境規劃編制手冊》,2001年制定并于2006年修訂《光污染防治制度指南》,在地方立法方面,《井原市美星町光害防止條例》確立了社區長與光害防治審議會為主體的管理體系;韓國2012年出臺《人工照明引發的光污染防治法》,將可能發生光污染的區域分為四級進行管理,2014年明確“人工照明造成光污染的可接受限度和損害額計算標準”;美國大多數州光污染防治立法目的是促進節能、公共安全、景觀美學和天文研究,海濱照明對鳥類和海洋生物的影響也是許多沿海州關注的問題,例如佛羅里達州制定《全州照明示范條例》旨在指導地方政府制定保護海龜孵化的政策。

    2020年2月,《保護野生動物遷徙物種公約》第十三次締約方大會通過了“野生動物光污染準則”的決議,批準涉及海龜、海鳥和候鳥的光污染指南。決議中指出,全球范圍內不斷增加的人造光對許多物種和生態群落產生不利影響,如擾亂野生動物的關鍵行為和功能過程,阻礙受威脅物種的恢復,干擾遷徙物種長途遷徙能力,或對作為某些遷徙物種主要獵物的昆蟲產生負面影響。

    光污染還會造成能源浪費和碳排放的加劇。根據國際暗天協會的數據,美國每年至少有30%的戶外照明被浪費,造成約33億美元的能源損失,釋放2100萬噸的二氧化碳。

    關于光污染,我國法律尚未作出明確定義。依據行業標準《城市夜景照明設計規范》(JGJ/T163-2008),光污染特指“干擾光或過量的光輻射(含可見光、紫外和紅外光輻射)對人、生態環境和天文觀測等造成的負面影響的總稱”。目前已有20余項標準規范,涵蓋室外照明干擾光限制、玻璃幕墻反射光限制、眩光限制、LED顯示屏幕干擾光限制、綠色照明評價等方面。例如,《城市照明建設規劃標準》(CJJ/T307-2019)規范和加強城市照明規劃、設計、建設、運營的全過程管控,明確光污染防控要求,并進行暗夜保護區、限制建設區、適度建設區及優先建設區等“四區劃定”落實城市夜間的生態保護。

    防治光污染勢在必行,雖然法律供給不足,但可以用足用好相關強制標準,推動社會協同共治。要堅持底線思維和極限思維,從最壞處準備,努力爭取最好的結果。一是堅守維護人類生命健康安全的底線,采取有效措施,盡力避免光污染損害眼睛、影響睡眠、誘發癌癥或精神疾病、產生不利情緒、降低學習工作效率、紊亂生物鐘、造成眩光干擾等。二是全面認識、著力預防光污染對生態環境的負面影響,包括防止光污染影響動植物自然生活規律而破壞生態平衡,防止光輻射和光化學反應破壞有機質文物結構,防止光污染伴隨的能源浪費和碳排放加劇氣候變化,等等。三是推進高質量發展,創造高品質生活,不斷滿足人民對美好生活的向往。要讓已經小康生活的人們遙望滿天繁星不再是奢望,專業人士擁有“光學天文觀測夜間光環境”,尋常百姓不必借助“光污染地圖”指定時間、指定地點“追星”,可以自由地在黑夜里數星星。

    二、鼓勵地方立法先行先試,以法治思維和法治方式加強光污染防治

    2022年8月1日起施行的修正后《上海市環境保護條例》,作為全國首部納入光污染治理的地方性環境保護法規,為上海市檢察機關辦理相關公益訴訟案件明確了監督重點:一是針對戶外設置照明光源、建筑物外墻采用反光材料不符合國家和地方有關規定、標準規范的;生態環境部門未按照規定組織光反射環境影響論證的;住房城鄉建設行政管理部門未依法加強監督管理的。二是道路照明、景觀照明以及戶外廣告、戶外招牌等設置的照明光源不符合照明限值等要求,影響周圍居民的正常生活和車輛、船舶安全行駛的;住房城鄉建設、綠化市容行政管理部門未按照職責依法加強監督管理的。三是公安、交通等行政管理部門在監控設施建設過程中,未應用微光、無光技術,致使監控補光對車輛駕駛員和行人造成眩光干擾的。四是在居民住宅區及其周邊設置照明光源,未采取合理措施控制光照射向住宅居室窗戶外表面的亮度、照度等的;設置直接射向住宅居室窗戶的投光、激光等景觀照明的;綠化市容行政管理部門對在外灘、北外灘和小陸家嘴地區投射不符合控制要求,未依法責令限期改正或者拆除、罰款的。五是施工單位進行電焊作業或者夜間施工使用燈光照明未采取有效遮蔽光照措施避免光照直射居民住宅的;城管執法部門對此未依法責令改正、罰款、責令暫停施工的。其中,嚴重侵害眾多居民身心健康的景觀照明違法和嚴重危及公共交通安全的監控補光違法,應當作為檢察公益訴訟重中之重。在監督辦案方式上,優先通過行政公益訴訟訴前檢察建議督促履職。

    2023年1月1日起施行的青海省《海西蒙古族藏族自治州冷湖天文觀測環境保護條例》,作為全國首部暗夜星空保護地方性法規,為當地檢察機關辦理相關公益訴訟案件提供了法律依據。一是明確了監督對象。冷湖天文觀測環境保護監管責任,由科學技術主管部門負責,發展和改革、工業和信息化、財政、自然資源、生態環境、住房和城鄉建設、公安、應急管理、交通運輸、文體旅游廣電等有關部門各司其職,冷湖科技創新產業園區管理委員會負責日常工作。在核心區、緩沖區內從事項目建設、生產經營和開展地質勘查、考察、參觀、旅游等活動的單位和個人,對其違法行為承擔相應責任。二是明確了違法情形。包括:核心區光源種類和亮度不符合標準的;戶外固定夜間照明設施的照射方向,在核心區內高于水平線向下30度,在緩沖區內未控制在水平線以下的;核心區內擬規劃建設項目未開展天文觀測環境影響專項評價,或者評價報告未經主管部門審批的;緩沖區內擬規劃建設項目未向主管部門備案的;在核心區內規劃建設對當地天文觀測環境產生影響的項目,或者開展影響天文觀測環境的活動的;臨時使用強光源、激光等光源或者無人機、直升機等空中設備,或者使用信號彈、煙幕彈等指示物以及其他影響天文觀測環境的活動結束后,未立即關閉、移除相關設備的;科創園管委會未在冷湖天文觀測環境區域內顯著位置設立警示、指引等保護標志,標明保護要求的;在冷湖天文觀測基地開展相關活動未依法提出申請,未經同意擅自開展的;對于相關違法行為,負有監管責任的行政機關未依法責令停止違法行為、限期改正、申請人民法院強制拆除、沒收違法所得、罰款的。據此,海西州檢察院、西部礦區檢察院針對冷湖鎮部分酒店射燈、照明燈亮度超標問題開展檢察公益訴訟,并積極構建行政執法與公益訴訟檢察銜接配合機制。

    根據修改后的立法法,設區市人大及其常委會可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。期待更多有立法權的地方人大將光污染防治作為“健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度”,推動地方立法高質量發展,著力解決實際問題。

    生態環境部在回答網民關于“建議完善‘光污染’治理相關規定,防止夜間燈光擾民”的留言以及答復代表建議、政協提案中提出,光污染作為一種新型的城市環境污染,其危害包括對人、動物、植物或生態系統的過度干擾,造成能源浪費或妨礙天文觀測等。生態環境部參考相關行業技術標準和國內外有關光污染管理情況,正在開展光污染防治研究工作,為逐步建立光污染防治監管體系和光污染環境標準體系奠定基礎。

    近年全國兩會上,杜小光、王學斌等全國人大代表提出“關于制定光污染防治法”“關于加強城市光污染治理”等建議,民盟中央等提出“關于完善環境保護法制建設,填補光污染監管空白”等政協提案,引起主管部門和立法機關高度重視。檢察機關可以協同相關職能部門、代表委員,鼓勵光污染投訴較為集中的城市先行探索,創新地方立法實踐,為優化頂層設計積累經驗,合力推動將光污染防治納入環境法典進行規范。

    三、準確把握“可訴性”標準,高質效辦好每一個案件

    在案件范圍上,光污染防治屬于生態環境和資源保護的檢察公益訴訟法定領域,檢察機關有權依法提起光污染防治行政公益訴訟、民事公益訴訟包括刑事附帶民事公益訴訟。最高人民法院關于修改《民事案件案由規定》的決定,在第三級案由“352.環境污染責任糾紛”項下,增加“(7)光污染責任糾紛”。檢察機關可以鼓勵和支持“益心為公”志愿者及環保社會組織積極開展光污染防治宣傳,推動綠色生活方式,監督光污染違法行為。鼓勵和支持符合法律規定的環保社會組織依法提起光污染責任糾紛環境公益訴訟。

    光污染主要包括白亮污染、人工白晝污染和彩光污染,具有局部性、不殘留性、相對性等特點,對環境損害司法鑒定提出新的更高要求。檢察機關辦理光污染防治公益訴訟案件,要充分運用司法部、生態環境部關于印發《環境損害司法鑒定執業分類規定》的通知中第四十七條開展光損害鑒定,包括識別光污染源,評估光污染強度和影響范圍;確定光污染致野生或養殖動物及人體健康等損害的數量和程度;判定光污染與野生或養殖動物及人體健康等損害之間的因果關系;制定光污染治理方案建議,評估損害數額,評估治理效果等。

    為解決光污染與影響的量效關系認定存在技術難點,相關職能部門的監管尚未有明確的職責劃分,相關防治標準規范內容有限且相對籠統,相關測量方法、技術及監測數據匱乏難以對光污染狀況進行準確評價等行政執法中的爭議問題,檢察機關要善于、敢于提起光污染防治公益訴訟,通過訴的確認多辦有影響、效果好的“精品案”,體現司法價值引領,推動類案治理、訴源治理、法治進步。

    特別是,統籌夜市經濟發展與光污染防治的關系,嚴格落實國家關于加強城市景觀照明管理和節約用電管理等部署,找準切入點和著力點,通過監督辦案倒逼各地因地制宜設立暗夜保護區等各類區域,嚴格執行景觀照明亮度、功率密度值、光污染限值等技術規范,提高景觀照明方案設計水平,杜絕建設超高能耗、超大規模、過度亮化、造成光污染的“燈光秀”工程項目,讓依法治理光污染成為星星之火,呈現燎原之勢。

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