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    理論研究
    檢察公益訴訟的困境反思與路徑選擇
    時間:2023-12-07  作者:尚麗娟?徐鈺寒  新聞來源:檢察日報-公益周刊·實務 【字號: | |

    建立健全檢察公益訴訟制度,是黨和國家賦予檢察機關新的職責和使命,也對檢察工作提出新的更高要求。作為一項新興的制度,檢察公益訴訟在司法實踐中面臨著法律制度不足、理論研究不足、適用存在分歧等挑戰,這迫切需要基于實踐經驗進一步強化頂層設計和完善立法。

    一、檢察公益訴訟的時代特色和治理效能

    相較于傳統法律監督,公益訴訟檢察監督具有自身的特殊性。從制度架構看,公益訴訟檢察更加注重糾正造成公益損害的違法行政行為,具有鮮明的權力監督和社會治理的性質。

    一是在目標追求上:司法監督促進依法行政。習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中,對“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”專門作了解讀。習近平總書記指出:“作出這項規定,目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正?!睆拇艘饬x上看,授予檢察機關提起公益訴訟的權力,主要是為了填補行政違法導致的公共利益受損的司法監督空白,從而更好地發揮司法在公益保護方面的治理效能。

    二是在權能范圍上:全流程、主動性和有限性。檢察機關在辦理公益訴訟案件時,無論是搜集線索、調查核實證據、制發檢察建議、提起訴訟等,還是從監督啟動到機制推動、從個案監督到類案整治,可以說涵蓋了檢察職能的所有環節,是一項全流程、主動性的檢察業務。隨著新時代人民群眾對美好生活需求的提高,公益訴訟檢察職能不斷延伸和細化,但權力都應有其相應的邊界和范圍。公益訴訟檢察權的有限性體現在:履職范圍有限、履職手段有限、履職過程受限。

    二、檢察公益訴訟的現實困境與理論反思

    一是從權力授予模式上看:分散授權立法模式與法律規范之間協調的不自洽。行政公益訴訟與民事公益訴訟是檢察公益訴訟的重要訴訟類型,從權力來源看,實體方面主要通過單行法分散授權,如英雄烈士保護法、個人信息保護法、軍人地位和權益保障法、未成年人保護法等實體法,程序方面則借助民事訴訟法、行政訴訟法等程序法,以最高法、最高檢出臺的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以及《人民檢察院公益訴訟辦案規則》為遵循。由于檢察公益訴訟相關法律規定多是授權性、原則性的,導致相關規范體系不強,條文之間有重疊或缺漏,未能從更高層次為制度的運行提供全面保障。

    二是從權力主體上看:訴權賦予、訴訟地位與檢察監督特質的不匹配。民事訴訟法、行政訴訟法等相關法律賦予了檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的訴權,但對檢察機關在公益訴訟中的訴訟地位和身份未作具體規定?!蛾P于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定檢察機關以“公益訴訟起訴人”的身份提起公益訴訟,但對這一身份的內涵并未作出明確規定,未能體現出檢察機關在公益訴訟中的訴訟地位,也未能體現出檢察機關作為國家法律監督機關的職能特點。

    三是從權力保障上看:調查核實權的行使與法律剛性之間的不協調。調查核實是檢察機關在履行公益訴訟職能時的必要手段。修改后的人民檢察院組織法以基本法的形式確立了我國檢察機關在履行法律監督職責時可以進行調查核實,但相關調查核實手段缺乏可操作的細節規定,也缺乏配套保障措施。辦案實踐中,經常出現相關單位或個人不配合的情況,在一定程度上制約了公益訴訟檢察職能的發揮。另外,對調查核實權的適用條件,實踐中也存在一定爭議。

    三、檢察公益訴訟的制度建構與完善路徑

    一是檢察公益訴訟法和公益訴訟程序規則。檢察公益訴訟有別于其他幾種傳統訴訟,是重大制度創新,需要由專門法律明確規定。2023年,檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)被列入十四屆全國人大常委會立法規劃一類項目,這是對檢察工作的極大支持,也深刻表明推進檢察公益訴訟立法的重要性、緊迫性。檢察機關要積極配合推進檢察公益訴訟立法,把習近平法治思想在公益保護領域的原創性成果法治化、制度化。另外,公益訴訟不同于私益訴訟,公益訴訟檢察更加注重糾正造成公益損害的違法行政行為,為此需要構建一個與普通民事訴訟和行政訴訟不同、反映其客觀訴訟規律并符合檢察機關法律監督職能特性的程序規則。

    二是完善公益訴訟中的調查核實制度。筆者建議,明確行政公益訴訟中調查核實權的法律性質,確定調查核實權的使用階段,細化調查核實權使用程序,為檢察機關開展調查核實提供強制性保障,以此保障公益訴訟監督效果。

    三是積極能動履職與司法謙抑。作為一種公益保護途徑,公益訴訟突破了“公益”與“訴訟”之藩籬,可以直面公共問題,但仍要圍繞“法定公益”來運行。公益訴訟檢察權行使應遵循謙抑原則。謙抑原則最早于刑法領域提出,但謙抑理念在公法領域有著廣泛體現。公益訴訟檢察關涉多方,案件一旦啟動,必然涉及各種事務的處理,深刻觸及案涉利益的實質處分。檢察機關在實踐中要準確把握法律監督的功能、價值目標和權力邊界,實現公益訴訟檢察監督的雙贏多贏共贏。

    四是積極構建公益訴訟支持系統。守護公益是一項“集體任務”,沒有哪個社會組織能憑借一己之力單獨實現公益守護目標。公益訴訟需要全社會、各領域、多層次的支持系統作為制度保障,需要多元主體協同治理。治理主體不僅僅是行政機關、檢察機關,還包括民間公益組織、企事業單位、社區組織、公民個人等與社會公共利益息息相關者。檢察機關需在認同多元主體價值的基礎上,整合優勢資源,以法律守護人之角色當好公益守護人。

    (作者單位:河北省內丘縣人民檢察院)

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